我国1994年开始实施的分税制财政体制，历经10年多的实践运行，在取得巨大成就的同时，暴露出许多问题。本文通过历史反思、数量分析，判定了现行财政体制的“缺陷”，研究提出了改进建议。
    一、简单反思：1994年分税制改革留下的“缺憾”
    1994年的分税制财政体制创新，选择了“渐进式”改革路径，仅仅是初步搭建了政府间财政关系的基本框架，许多关键之处留下了诸多“先天不足”。一是既得利益的照顾，在某种程度上使改革流于形式。以1993年为“基数”的“两税”“增量”改革之路，日后几乎所有财税改革、政府间财政关系调整都纷纷简单“效仿”，过多“增量”改革路径的选择，回避了改革的诸多关键环节和主要矛盾，致使部分改革流于某种“简单形式”上的转换，致使改革成效大打折扣。二是政府间事权及财政支出责任划分的不清晰，成为日后改革深化的“羁绊”。1994年财税体制改革，在政府间事权划分上，存在着“内外不清”、“上下不明”、“你中有我，我中有你”等问题。时至今日，制度安排和体制设计上的“先天不足”，一直制约着科学、规范分税制财政体制的有效构建。三是以集中中央政府财权为出发点的改革，很大程度上重新步入了“集权”与“分权”的怪圈。1994年财税体制改革的根本出发点，就是要提高中央政府的财权集中度，削弱“诸侯经济”实力，采取一种“倒轧账”方式，确定中央与地方的财力规模比例，在“零和博弈”状态下，中央政府增加的财力无疑就是地方政府减少的财力。这种“自上而下”的改革，由于过分强调“收入”而忽略“事权”的及时调整，不知不觉中步入“集权”与“分权”的怪圈。
    二、实证分析：现行财政体制的“旧体制”复归
    寻着10多年历史轨迹，透过十几年数据和典型案例的分析，可以揭示出现行财政体制客观上存在着复归“旧体制”的种种“迹象”。
    (一)过多采用“共享税”模式，存有复归“比例分成”的客观现实。按照1994年的改革思路，分税制财政体制的最终目标是通过逐渐完善中央税与地方税体系，逐步取消非规范的“共享税”。然而，自1994年实行分税制财政体制以来，我国的地方税体系不但没有发展壮大，反而日渐萎缩。1994年中央与地方的共享税种只有3个，即增值税、资源税率和证券交易(印花)税率，占税种总数的10%，而目前“共享”税种数量即扩大到12个，占税种总数的31%；共享税收占全国税收的比重也由1994年的55%增至2003年的70%左右，净增约15个百分点；共享比例也朝着向中央政府集权的一方攀升，证券交易税和所得税共享比例是两个典型例证，中央政府逐步提高了分享比例。上述情况表明，近10多年来，中央政府为满足财权集中的需要，凡是有可能成为地方预算收入主体的地方税种(如个人所得税、企业所得税)，都先后改为由中央和地方共享收入。同1980年-1993年的改革相比，1994年以来的财政体制改革发生了大逆转：从财政分权化重新走向财政集权化。从某种角度上来分析判定，呈现了向原来“比例分成”模式的简单复归。并非危言耸听，若任其扩大下去，我国政府间财政分配关系极有可能重新演化为某种中央集权的模式，同时也不排除可能会葬送多年改革所取得的成果。
    (二)“小地方税，大转移支付”格局，存有复归“统收统支”的倾向。随着中央与地方共享税种数量的增多、共享比例的提高和共享比重的加大，自然而然地弱化了本以十分脆弱的地方税体系。分税制改革以来，一些属于地方的税种，如固定资产投资方向调节税、农业税(含农业特产税)、牧业税等先后被中央政府取消，土地增值税、屠宰税、宴席税等税种形同虚设，遗产税尚未开征。虽说从数量上看地方税有13个税种，占29个税种的45%，但目前真正属于地方主税种的只有营业税(不含铁路、各银行总行、各保险公司集中交纳部分)、房产税、契税等。分税制改革初期，地方税约占全国税收总量一般为20%-30%，到2003年这一比重降至10%左右。地方税体系的严重“缺失”，违背了分税制改革时所确定的“财权与事权相统一的原则”，违背了国际惯例。政府间财权、财力的不均衡，在中央政府和地方政府之间分别出现了“大马拉小车”和“小马拉大车”的失衡格局。
以1993年为分界线，中央和地方政府财政收支比重发生了极大变化。到2004年中央政府收支比重偏差高达29%，其背后寓意在于地方政府近1/3财政支出是通过中央政府规模巨大转移支付来弥补的。在中央对地方庞大补助的背后，隐含着诸多不合理因素。(1)两税返还、所得税返还属于中央与地方“共享收入”的范畴，2004年二者比重高达1/3(35.3%)，不应纳入中央对地方的补助范畴。(2)作为有条件转移支付的各类专项，实质上是“财权部门化”的体现，即各部门作为“第二财政”在参与国民收入的“二次分配”，过多地体现为部门利益，加之需要地方政府层层“配套”，是中央各部门“条条”干预地方政府“块块”的重要载体，难以有效体现中央政府施政意图。2004年这一比重高达31.7%。(3)财力性转移支付包括原体制补助、一般性转移支付、民族地区转移支付、调资转移支付、农村税费改革转移支付、取消农业特产税降低农业税率转移支付、县乡政府机构改革转移支付、结算补助及其他补助等诸多项目。而属于均等化性质的只有一般性转移支付、民族地区转移支付这两项。2004年在中央政府2934亿元的财力性转移支付中，一般性转移支付为745亿元(占25.4%)，民族地区转移支付994亿元(占2.6%)，占中央补助地方总量的17%。
    基于上述分析可以看出，现行政府间规模庞大的“资金流”，多数是无效或效果不显著的“上解下划”。上级政府通过集中财权，建立了让下级政府高度依赖上级政府的财政体制，下级政府通过“跑步进京(省、市、县)”，积极争取赢得本应属于地方的财政收入。2005年，全国地方一般预算收入14875.5亿元，而地方一般预算支出高达25022.2亿元，41%的支出是来自中央政府各类补助的。这种状况一直延续至更低一级政府，依赖程度与政府级次成反比。
    研究表明，表面上现行的分税制财政体制较好地处理了“集权”与“分权”的关系，符合单一制国家中央政府适度集权、地方政府适度分权的一般原则，但从深层次来分析，这种重经济分权、轻行政分权的改革，随着时间的推进，存有向“统收统支”模式慢慢“倒退”的痕迹：更高一级政府层层集中财权，不断拓展“条条”管理范围，从财权、事权、组织管理等多层面强化对地方政府的管制，与“一级政府、一级事权、一级财权”的基本原则相去甚远。
    (三)省以下财政体制不完善，基层财政有演变为上级财政“附属物”的可能。赋予地方政府作为一级“独立”财政地位，以法律形式规范各级政府的职责权限和支出范围，享有同事权范畴相匹配的财力能力，实现以支定收、自编预算、自求平衡，是成熟市场经济国家的通行做法。只有这样的地方财政才是真正独立的一级财政。
1994年分税制财政体制改革，主要确定了中央与省级政府之间财政关系。但事实上，在省以下这种“分税”模式只能是“名存实亡”，仍然延续着“财政包干”时期的做法。其时，市场经济体制尚处于起步阶段，在几千年“大一统”思想和长期计划经济思维方式“双重”作用下，政府与市场的关系、政府与政府的关系、事权与财权的关系、分税制与转移支付的关系、分税制与其他配套改革的关系，等等，没有得到科学、合理的划分和界定。从目前的情况看，财权层层上收，事权层层下移，转移支付链条过长，上级政府过多财政管制，动摇了基层政府行使职权的物质基础。
    财政自给能力是反映各级财政在收入上解、接受补助之前的财政状况。17年来，地方政府财政自给能力处于逐年下降的变动趋势，以1994年分税制改革为分界线，降幅进一步加大。地方级财政自给能力由1987年的1.03降到2004年的0.59，以年均4%的速度下降，其中：省级为1.6%，地市级为5.1%，县级为3.4%，乡级为4%。进一步分析，从乡镇、县级、地市级到省级，层层需要依靠上级政府补助“过日子”、“办事业”。
    分税制财政体制改革以来，在我国地方各级财政，一个非常普遍的现象，就是下级政府经常要面对来自上级的财政管制。主要表现为“上出政策，下出资金”，支出政策在上，资金供应在下，上级政府制定统一政策，直接影响着下级支出规模和支出方向，影响着下级政府的预算平衡。根据财政分权的具体要求，“一级政府，一级事权，一级财权，相对独立，自求平衡”，在既定的法制化的事权划分格局下，根据所承担的政府事权，各级政府具有决定政府支出规模及支出方向的权力。但财政管制的存在，破坏了各级政府间事权划分的基本格局，直接导致地方政府缺乏必要的财政自主权，在一些农村地区，基层财政陷入财力困境就成为必然。
    基于上述分析，地方财政特别是县乡财政的独立性、完整性、主动性在很大程度上受到肢解，基本处于“无财可控”的状态，更进一步可称之为较高层级政府的“出纳”，以“委托—代理”关系，从属于上级政府，成为“附属物”。
    三、几点结论：现行财政体制性质的基本判断
    纵观20世纪80年代以来特别是1994年我国财政体制演化轨迹，可以对现行分税制财政体制做出这样的评价。
    第一，具有“准”分税制财政体制的特征。一方面，按照国际惯例、采用通行规则，通过实行“三分一返一转移”等改革措施，初构分级财政的基本框架，这一“质变”具有划时代意义；另一方面，改革选择了一条渐进式道路，既得利益“照顾”和“增量”改革措施的过多使用，政府间事权模糊，省以下分税制财政体制的不完善，转移支付制度的不健全，等等，所有这些也在一定程度上降低了改革成效。
    第二，具有让利不分权的过渡特征。同建国以来我国实行的“分类分成”、“总额分成”和“财政包干制”改革一样，1994年的分税制改革，只赋予地方一定的税收征管权、减免权(分税制改革后更加严厉)，税收立法权、税收开征权依然控制在中央政府。制度不健全、改革不配套、新旧制度并轨使用等过渡特色明显。
    第三，具有“旧体制简单复归”的特征。1994年分税制财政体制改革，是在政府与市场职责不清、政府间事权模糊和以中央集权为主要目标这一特殊背景下进行的。政府职能转换迟缓、政府财权不统一、税制改革滞后和科学化、民主化、规范化、法制化程度不高等问题，一直没能较好地解决。所以，简单沿用传统计划经济时期的思维、方式和行政管理手段，“条”“块”矛盾的加剧，中央政府的过度“集权”，难以改变地方政府的从属地位和过高的依附关系，加之不够规范、透明的转移支付制度，“旧体制简单复归”等“迹象”十分突出。
    四、改革取向：简要的对策建议
    改革不能走回头路。我国既然选择了市场经济体制，就必须科学、合理地构建多级政府间财政关系，必须改进和完善现行财政管理体制。
    (一)科学合理地界定政府职能范围。坚持“有所为，有所不为”的原则，合理界定政府与市场的关系，从根本上解决长期以来政府职能“越位”和“缺位”问题。按照党的十六大所明确的“依法规范中央和地方的职能和职责，公正处理中央垂直部门和地方政府的关系”的总体要求，尽快研究出台《政府间财政关系法》，以法律形式，科学划分政府间的事权范围，明确界定政府间支出责任。
    (二)合理划分政府间的税收收入。按照事权与财权、财力相匹配的原则，重构中央税和地方税体系，合理设计共享税。鉴于地方政府级次多、“三农”问题突出等现实，适当降低中央财政集中度，将其占全国财政收入比重控制在50%左右。
    (三)完善政府间的转移支付制度。研究出台《政府间转移支付法》，成立权威性的
转移支付管理机构，改“基数法”为“因素法”，优化转移支付结构，构建转移支付激励约束机制和检查监督机制。同时，积极探讨横向转移支付形式，缓解中央财政均衡地区发展的压力。
(四)稳步推进各项配套改革。完善现行分税制财政体制是一项复杂的系统工程，不只是政府间财政关系的简单调整，而是要同步推进各项配套改革。一是深化省以下财政体制改革。根据各地实际，研究探索多种实现形式，切实构建事权与财力相匹配的政府间财政关系。二是整合政府财力资源。通过整合政府预算内外资金、经营性国有资产资源、非经营性国有资产资源、资源性国有资产资源、财政专项资源，切实解决政府财力资源管理上普遍存在的重视预算内、忽视预算外，重视增量、忽视存量，重视近期、忽视远期，重视有形、忽视无形等问题，彻底改变政府财权“部门化”的弊端。三是探索建立地方公债制度。重新修订《预算法》，赋予一级政府在接受中央政府协调机制前提下的一级举债权。同时，通过建立地方公债的信息公开披露制度、实行严格规范的债务投资决策责任制，以及健全地方政府担保机制、地方财政偿债机制、地方政府债务预警系统等，构建地方政府融资平台。四是稳步推进税收征管体制改革。探索试行降低税收成本、构建国地税相互协调机制、提高税收征管效率的多种有效改革形式，如财政、国税、稽查三足鼎立模式，地方财政与地税合署办公模式，等等。

    作者简介：王振宇(1965年-)，男，研究员，经济学博士，辽宁省财政科学研究所所长，辽宁省省级优秀专家(2005年)、“新世纪百千万人才工程”国家级人选(2006年)、国务院政府特殊津贴专家(2006年)，研究方向为财政制度与财政政策。