县域经济是以县（市）行政区划为地理空间，以县（市）政权为调控主体，以市场为导向，优化资源配置，具有地域特色的完备区域经济。党的十六大提出“壮大县域经济”后，县域经济更加引起了广泛关注。近几年发展县域经济的“明确探索”和“体制突破”，为发展壮大县域经济提供了体制、制度保障和实践基础，未来一个时期，县域经济将成为我国经济发展的生力军。
    当前，理论界和实际工作部门对县域经济的内涵进一步理解为以下几点：
    ①县域经济属于区域经济的范畴。县域经济是一种行政区划型的区域经济，它是以县城为中心，乡镇为纽带，农村为腹地的区域经济。
    ②县域经济具有一个特定的地理空间，是以县(市)行政区划为地理空间，区域界线分明。
    ③县域经济有一个县(市)政权作为市场调控主体，有一级财政。因此，县域经济有一定的相对独立性，并有一定的能动性。
    ④县域经济具有地域特色。这种地域特色与其地理区位、历史人文、特定的资源相关联。
    ⑤县域经济是以市场为导向的。县域经济不是封闭经济，它具有开放性。
    ⑥县域经济是国民经济的基本单元。县域经济是功能完备的综合性经济体系，县域经济活动涉及到生产、流通、消费、分配各个环节，一二三产业各部门。
    ⑦县域经济是以农业和农村经济为主体，农业现代化、工业化、城镇化是县域经济发展的主题和方向。
    对县域经济发展类型最具实际意义的区分方法是从县域经济发展模式和成长机制方面分为：特色产业带动型、城郊型、集贸市场促动型、乡镇企业集聚型、项目建设拉动型、财政投入维持型、扶贫开发型等。
    一、县域经济发展中存在的问题
    县域经济是个开放的经济，把县域经济放在全省乃至全国的大经济环境中展示，我市县域经济无论在经济总量还是在运行质量上，都存在许多明显的不足。
    （一）与省内及全国先进地区比差距较大。在省内，我市县域经济与大连市存在明显差距。大连市的瓦房店市、普兰店市、庄河市已列入全国的百强县。沈阳市作为东北地区中心城市，所属的四个县（市）、四个郊区均无缘问津全国县域经济百强。
    （二）县域间、县域内非均衡发展的矛盾较大。从四个县（市）看，2005年人均GDP1.5万元；最高的是辽中县1.89万元，最低的是康平县仅0.81万元；新民市三次产业比重为18.11：42.51：39.37，康平县为38.18：29.09：32.73，康平县农业仍然是主导其县域经济的大产业。2005年新民市的农民人均收入4537元，康平县仅达到3451元。由此可见，实现县域间、县域内均衡发展任重道远。
    （三）一、二、三产业结构不尽合理。2005年我市的四个县（市）一二三产业结构的比重为23.6：41.6：34.8，而全国百强县一二三产业结构的比重为11.8：55.3：32.9。突出表现为县域一产业偏重；二产业脆弱，规模企业较少，技术含量偏低，产业聚集程度不高，主导地位不尽明显；三产业滞后，产业拉动力不强。
    （四）原因探析。县域经济发展缓慢、县乡财政困难的原因是多方面的，既有历史的，也有现实的；既有客观的，也有主观的；既有政策和体制性的，也有自身努力程度的问题，既有经济发展不足的因素，也有错综复杂的非经济因素，是多年来积累的诸多因素相互交织、合力作用的结果。突出表现如下：
    1.政府职能转换迟缓，供养人口过多。目前，我国财政供养人口达4500多万人，每年每人最少按1万元的工资标准计算，现有财政供养人口一年要财政供给工资开支4500多亿元，占国家财力很大比例。当前我国政府的机构臃肿和人员膨胀已到了极限，特别是基层财政已成为典型的“吃饭财政”。2005年我市四个县（市）的养人性支出占总支出的比重是康平县92%、法库县90%、新民市89%、辽中县83%。
    改革开放20多年来，国家先后进行了4次机构改革，但是并没有完全达到预期目的。其结果必然导致机构的恶性循环和财政供养人员的急剧增长。
    因此，精简机构，精兵简政，仍然是一项长期任务。
    2.非经济因素困扰县域发展。一是贫穷文化心态依然很重。没有将立足点建立在自己力量基础上，主要依赖上级“输血”过日子，自身造血功能严重退化。二是体制和机制存在缺陷。对地方党委和政府的考核，以“经济中心”或“经济增长”为中心。一些地区追求高指标，上形象工程、政绩工程，搞浮夸，劳民伤财，留下的是财政的债务和包袱。三是传统观念严重束缚县域手脚。长期以来，在经济发展指导思想、发展战略、工作重心等始终放在大城市和大企业上，重城市轻农村，重国企轻民营、重大轻小、重市民轻农民等问题始终是特有的“传统习惯势力”，构成县域发展的可怕障碍，使县域多次丧失了宝贵的发展机遇。
    3.现代化发展战略“取向”长期作用的结果。建国初期至改革开放这段历史时期，我国选择了一条优先发展“城市”、优先发展“重化工业”的道路，形成了城乡二元分割的体制。在重“工”轻“农”、重“城”轻“乡”思想作用下，国家也通过一系列制度安排和政策倾斜(如城乡分割的户籍制度、区别对待的社会福利保障制度、计划体制下的农村产品的统购统销制度)，将这种城乡二元社会结构固定化和制度化。城乡分割使整个县域经济社会发展滞后于城市、滞后于整个国民经济。
    4.事权与财权失衡。县域经济作为国民经济的一个基本单元，其兴衰与否受到多种因素的综合作用。1994年分税制财政体制改革，在政府间事权关系几乎未作任何变动的情况下调整了政府间财权关系，形成了基层财权有限而支出责任无限的局面。县域经济发展滞后与县乡财政困难，有财政体制方面的原因，主要体现在收入与财力中央集中过多过大。县乡公共开支缺少必要的税收来源，严重影响县域发展经济、培植财源的积极性。国家出台的一系列减收增支政策，导致县乡收入来源渠道狭窄，支出增长过快，超出县乡财政承受能力。
    同时，县以下投融资体系不健全，对县域经济发展影响较为深刻。国家对金融体制改革的方向是商业化运作，商业银行为规避风险，越来越关注投放贷款企业的知信度，而县乡企业在资信方面又先天不足，为企业发展带来融资障碍。金融是县域经济的血脉，血脉不畅，经济难活。
    二、积极发挥财政职能作用促进县域经济发展
    发展壮大县域经济，建设社会主义新农村，从财政本质意义上来理解，就是要构建公共财政运行新机制，让“公共财政阳光洒向农村”，构建城乡一元的财政制度。
    财政作为国民经济的综合反映，是各级政府履行职能的重要物质基础、政策工具、体制保证和管理手段，在发展壮大县域经济实践中肩负着重要责任。
    在社会主义市场经济条件下，财政具有优化资源配置、调节收入分配、加强宏观调控、实施监督管理等基本职能。
    （一）发挥调控经济职能，做大县域财政经济蛋糕。财政的调控经济职能，是指通过实施特定的财政政策，促进较高的就业水平、物价稳定和经济增长等目标的实现。发展是壮大县域经济的第一要务。为从根本上改变县域经济总量“小”、速度“慢”、比重“低”、实力“弱”等问题，现阶段必须充分发挥财政调控经济的职能作用，通过运用税收、财政贴息、信用担保等政策工具，为县域各类市场主体的自我发展、自我创新，营造更加规范、公平、开放的外部环境，在做大县域经济总量基础上，逐步增强县域财政实力。
    （二）发挥收入分配职能，构建事权与财权相匹配的政府间财政关系。收入分配职能，是指财政收支活动对各个社会成员收入在社会财富中所占份额施加影响，以实现收入分配公平的目标。进一步完善分税制财政体制，建立事权与财权相匹配的政府间财政关系，为县域经济发展提供财力支撑，是当前迫切需要解决的问题。一是按照公共产品的层次性和受益范围，合理划分各级政府的支出责任和范围。二是通过完善地方税制体系、适当降低中央共享税种分享比例和扩大政府非税收入征管范围等措施，建立地方财政稳定收入增长机制。三是进一步完善转移支付制度，逐步将现行多种财政转移支付形式归并为一般性转移支付和专项转移支付两大类。
    （三）发挥资源配置职能，构建政府财政支农资金稳定增长机制，加大对县域社会事业投入。财政的资源配置职能，就是将一部分社会资源(即国内生产总值)集中起来，形成财政收入；然后通过财政支出分配活动，由政府提供公共物品或服务，引导社会资金的流向，弥补市场的缺陷，最终实现全社会资源配置效率的最优状态。农业支出属于法定支出，其每年的增长速度将高于财政经常性收入的增长幅度。“十一五”时期，在做大经济财政蛋糕的基础上，国家财政支出和预算内固定资产投资安排，将遵循存量调整、增量重点倾斜的原则，不断增加财政对农业和农村的投入，建立健全财政支农资金稳定增长机制。农村基础设施、教育、医疗卫生、科技、社会保障等社会事业发展属公共财政供应范畴。加大对县域公共产品的投入，为农村经济社会的发展创造条件，是公共财政建设的重中之重，是财政义不容辞的责任。
    （四）发挥监督管理职能，大力推进依法理财。在财政的资源配置、收入分配和调控经济各项职能中，都隐含监督管理的职能。在市场经济条件下，由于利益主体的多元化、经济决策的分散性、市场竞争的自发性和排他性，所以需要财政的监督和管理，市场经济是法治经济，依法理财是社会主义市场经济和公共财政体制的客观要求。长期以来，由于受法律体系不健全、法治观念淡化等因素制约，政府在履行职能上，存在着无法可依、有法不依、执法不严等问题。表现在财政运行上就是重“人治”而轻法治，预算的法制约束力不强，易受人为因素干扰，致使财政管理秩序混乱、财政绩效不高，甚至滋生腐败。
    三、在发展县域经济中对基层财政建设的思考
    依法理财，为民理财，优化财力资源配置是政府财政机关的使命。加强基层财政建设，不断完善和建立财政管理机制，充分发挥财政职能，有利于及时发现和解决县域经济发展中的各种问题。财政建设为适应县域经济发展，应当在多方面进行更新。
    （一）更新思想观念，开发财源，变输血财政为造血财政。要努力跳出资金配置管理的局限，把眼界放宽于县域内拥有的其他可以变现的资源，如能源资源、矿产资源、土地资源、环境资源、文化资源等等。积极组织评估测算，促进开发，形成财力资源。比如：投资环境，保护湿地，绿化治沙，开发自然景观，形成人文旅游产业；鼓励发掘“桃山白酒”传统酿造工艺，可以促进食品工业的发展。
    （二）更新知识结构，学习资本运作，积极探索资产保值增值的方法。运用掌握的可行性研究方法，采取有效措施，开发并推介资源优势，积极吸引外部资本投入；在取得的资源收入中确定适当的比例作为资本积累，进行项目投资，形成新的经济增长点。针对土地开发的有限资源收入必须积极探索以资本运作的方式取得有效的经济补偿和回报，防止分光吃尽。
    （三）更新工作平台，延伸财务核算、监督职能，强化成本意识，努力降低支出消耗，提高有限的转移支付资金使用效果。财政工作人员必须改变深居机关记账、算账、审核、审批的工作模式，组织人员深入实际掌握了解经费开支及项目支出情况，堵塞浪费漏洞，发现和推广提高资金使用效果的经验和做法，把财政监督贯穿于财政收支全过程，避免转移支付资金在分配和使用上的“寻租行为”和“道德风险”。结合政府收支分类改革，促进厉行节约，根据县域实际制定切实、合理的费用开支标准，探索政府成本运行模式。县域政府公职人员带头讲究经济核算依法理财，能够有利于促进各项事业发展。
    （四）更新管理机制。面对市场经济多元成分、公共财政的建立，随着深化农村综合改革，财政机关的服务范围由以往的机关对机关扩大为直接面对人民群众。一个时期以来农村税费改革时风尘仆仆的农民、企业转制中下岗失业职工、实行教育县统筹后退休老教师经常来财政机关咨询政策；供货商不断关注和了解政府采购信息的发布，这些现象在相当范围内扩大了财政机关服务对象群体。社会对财政工作的了解和关注度比以往任何时候都高。财政机关实行部门预算、政府收支分类改革越来越要求财政收支趋于公开和透明，而公司财务制度与国际接轨却越来越复杂、多变。因此，管理机制创新已十分必要和迫在眉睫。
    更新是创新的过程，可以增强活力，做大做强县域财政，实现财政的可持续发展。

参考资料：
    1.辽宁省财政科学研究所《财经活页》2006《县域经济》
    2.沈阳出版社，2005.12《全面振兴老工业基地沈阳方略》