我市各区县（市）会计核算中心是为满足集中核算的需要而在各区县（市）财政部门成立的对其所辖范围内的行政、事业单位财务收支活动进行集中核算并实施监督的会计机构。从成立至今六年多的运行过程中，会计核算中心在加强财政资金管理，促进党风廉政建设，从源头上防止腐败现象的产生等方面发挥了积极的作用。
    随着财政国库管理制度改革的不断深入，会计核算中心面临着新的课题，它的转型问题逐步提到议事日程上来。本文将结合我市各区县（市）会计核算中心的具体情况，就其为何要转型、能不能转型以及如何转型等问题进行初步的探讨。
    一、区县（市）会计核算中心转型的缘由
    （一）会计集中核算未能从根本上解决财政资金的库外沉淀问题，资金使用效率仍然不高
    实行集中核算后，虽然撤消了各单位银行账户，实行单一账户管理方式，但在国库资金的拨付上没有脱离原状，只不过是把原来拨给单位的财政资金改拨到核算中心，原来沉淀在单位的资金现沉淀在核算中心，而国库则起不到拓宽调度的作用。这说明我市的会计集中核算改革未能达到提高财政资金使用效益的最终目的。
    （二）会计核算中心受人力等条件制约不能对统管单位实施全过程的会计监督，易出现挤占、挪用财政资金的现象
    实行集中核算后，预算单位撤消会计机构，由会计核算中心为其统一核算。由于预算单位性质不同，业务各异，会计核算中心又因人手有限，不能对统管单位实施全过程的会计监督，因而难以准确掌握各项资金的具体用途，往往造成专款不能专用，易出现统管单位挤占、挪用财政资金的现象。
    二、区县（市）会计核算中心转型的方向
    会计核算中心资金沉淀的产生及统管单位挤占、挪用财政资金现象的出现是现行的国库资金多环节拨付方式及多户头存放方式造成的。要从根本上解决这一问题，必须改变财政资金现行拨付方式，由此，国库集中支付制度应运而生。
    国库集中支付，就是由过去财政部门业务科室根据预算单位年度预算代编用款计划，每月初一次性拨付全月资金给预算单位，改为由预算单位根据年度预算提出分月用款计划，在计划范围内依据实际需要提出用款申请，由国库支付系统将资金直接支付给商品和劳务供应者或用款单位。实行国库集中支付后，预算单位的资金全部集中在国库，预算支出所需资金由财政账户直接拨付，减少了中间环节，有效降低资金划拨支付成本，提高了资金使用效率。
    至此，会计核算中心转型的方向已然确定，即由单纯的会计核算机构向具备国库集中支付职能的预算执行机构转变。
    三、会计集中核算与国库集中支付相融合的可行性
    （一）两种制度的操作主体、承担对象及最终目标基本相同
    从会计集中核算制度与国库集中支付制度在操作主体、承担对象及最终目标上的一致性来看，二者的融合完全可行。
    1.操作主体相同。会计集中核算与国库集中支付作为当前公共财政改革的两项重要内容，都是按照财政部和中纪委的要求，作为源头治理腐败的重要措施由各级财政部门负责实施的。
    2.承担对象相近。会计集中核算与国库集中支付工作的具体对象均为财政性资金及其运动。会计集中核算的对象还含有单位的非财政性资金及其运动，但行政、事业单位资金来源绝大部分为财政性资金，故二者的承担对象基本相同。
    3.最终目标一致。会计集中核算制度是通过改变会计人员管理体制和会计业务处理程序，强化会计核算和会计监督，杜绝胡花乱用和铺张浪费，达到提高财政资金使用效益的目的；国库集中支付制度则是通过改变国库资金拨付方式，解决国库资金多环节拨付、多户头存放形成的大量库外沉淀和闲置浪费，达到提高财政资金使用效益的目的。两种制度的出发点尽管不同，但最终归宿是完全一致的。
    （二）会计集中核算的运行为国库集中支付的实施创造了有利条件
    我市各区县（市）会计核算中心的稳步运行，不但保证了会计集中核算的顺利实施，也为实行国库集中支付制度打下基础。
    1.账户统一设置。国库集中支付系统功能的实现，应当具备的基本条件之一是国库单一账户体系的建立。国库单一账户体系包括财政部门在央行设立的国库单一账户和财政部门在商业银行设立的用于工资支付、政府采购、经费支出等直接支付的财政零余额账户，以及财政部门为预算单位开设的用于日常支出的零余额账户。建立单一账户体系要求取消预算单位原有的财政性资金银行账户。目前，纳入我市各区县（市）会计核算中心统管的预算单位一律取消了原有银行账户，由核算中心统一开户分户核算，客观上为单一账户实施创造了条件。
    2.网络资源共享。国库集中支付系统功能的实现，应当具备的基本条件之二是财政支付信息系统的建立。该系统运用计算机网络连接财政业务部门、央行国库、集中支付机构、预算单位和经办银行，其基本功能是向有关各方提供实时的预算指标信息和支付指令信息。我市各区县（市）会计核算中心均是当地财政部门直属的事业单位，与财政各业务科室通过内部局域网相联，可以方便快捷地实现网络资源共享，初步具备了解决国库集中支付中的支付管理信息传递问题的网络设备条件。
    3.人力配备齐全。我市各区县（市）会计核算中心均配有较为齐全的会计业务人员，现有会计人员最多的核算中心为铁西区会计核算中心，59人，最少的新民市会计核算中心也有9人。这些会计人员分布在中心主任、主管会计（总会计）、核算会计、资金会计、稽核、档案管理等各个岗位上，负责凭证审核、会计核算、业务监督、信息反馈、档案管理等业务，基本满足了国库集中支付系统的人力需要。
    四、区县（市）会计核算中心转型的具体操作
    （一）转型模式选择
    模式一：直接变会计核算中心为国库支付中心，接受预算科（国库科）的统一领导和管理，具体负责代替国库直接支付业务，行使集中支付职能。将会计核算职能交回预算单位，由预算单位按会计制度进行会计核算，编制会计报表。
    模式二：赋予会计核算中心集中支付职能，将其看作是国库的一个延伸机构，负责代替国库直接支付业务。保留核算中心核算及监督职能，负责统管单位的日常会计核算工作，承担账务处理、会计档案保管及提供会计信息的任务。
    结合我市各区县（市）的实际情况，综合考虑改革效应、改革成本等多种因素，我们认为，既没有必要舍弃会计核算中心去推行国库支付中心，更没有必要在保留会计核算中心的同时再增设一个国库支付中心。可以在目前会计核算中心的基础上进行制度创新，把国库集中支付制度融合进来，使两个机构合二为一（即选择模式二），不仅可以合理地利用人力资源，节约行政运行成本，而且可以达到完善公共财政体制的目的，具有较大的现实意义。
    （二）转型基本思路
    在会计集中核算的基础上实行国库集中支付，运用国库集中支付的基本机理去改造、完善、创新会计核算中心的内部运行机制，按照“一套机构、两块牌子、一班人马”的总体设想，组建财政集中支付会计核算中心（以下简称会计中心），实现会计集中核算与国库集中支付的有机融合。
    （三）转型主要工作
    1.规范账户设置。一是开设财政零余额账户，用于财政直接支付和与国库单一账户及预算外资金财政专户的清算。二是将会计核算中心原基本账户改为财政授权支付总户，该总户以虚拟方式下设预算单位零余额账户，用于财政授权支付和与国库单一账户及预算外资金财政专户的清算。
    授权支付总户说明：
    （1）定义：该户既不同于目前的会计核算中心基本户，也不同于国库集中支付下的预算单位零余额账户，它是会计集中核算与国库集中支付相结合的产物。
    该账户余额=国库集中支付下授权支付额度+单位非财政性资金存款
    （2）设立背景：为解决预算单位非财政性资金的核算问题，避免在国库单一账户体系之外另设账户。
    （3）使用方式：授权支付总户为额度与存款之和，为尽量放大国库集中支付的效应，在使用顺序上，必须按照先存款，后额度的原则。由会计中心统一把关，对单位的存款部分，维持会计核算中心目前的支付审核办法；对单位的额度部分，在预算科核定的额度之内，凭单位的支付申请，由会计中心开具授权支付令，该户代理银行支付后，每日与国库单一账户及预算外收入专户进行清算，会计中心凭代理银行的授权支付回单进行会计核算。
    2.转换岗位职能。会计核算中心原有的岗位可同时承担集中支付与会计核算的业务。一是原有的会计核算岗位可以兼为集中支付的支付审核岗位，承担管理单位预算指标、审核单位提出的用款计划和支付申请、审核单位的报销单据、登记单位的支出明细账等业务。二是原有的资金会计和出纳岗位可以兼任集中支付的资金结算岗位，承担管理国库资金、支付中心零余额账户和单位的零余额账户，签发国库支付令，账户与国库之间的结算工作等业务。三是原有的稽核岗位可继续履行资金支付稽核职能。
    3.设定运作程序。
    （1）用款计划编报。预算单位根据年度部门预算，按国库集中支付要求编制《预算单位分月用款计划表》；该计划分财政直接支付用款计划和财政授权支付用款计划两部分，呈交主管部门，主管部门报送财政归口业务科；业务科初审后交预算科（国库科）复审，最终由预算科（国库科）依据国库实力确定各预算单位全月指标数额，并将批复的用款计划下达会计中心（见图1）。
    （2）资金支付。资金支付分财政直接支付和财政授权支付两种形式。
    a.财政直接支付。财政直接支付是指由会计中心向代理银行签发支付指令，代理银行根据支付指令通过财政零余额账户将资金直接支付到收款人。预算单位实行财政直接支付的财政性资金包括工资支出、工程采购支出、货物和服务采购支出。
    支付流程：预算单位有支付需求时，按规定方式填写《财政直接支付申请书》报会计中心支付审核会计，中心支付审核会计依据预算科（国库科）批复下达的预算单位用款计划额度审核后，分预算内、外开具《财政直接支付凭证》，交中心资金结算会计加盖印鉴确认，将其传送至代理银行，代理银行通过财政零余额账户将款项直接支付给收款人，并且每日将直接支付业务分预算内、外汇总后提交人民银行和预算外资金财政专户开户行进行清算（见图2）。会计中心根据代理银行《直接支付汇总清算通知单》回单进行会计核算。
    b.财政授权支付。财政授权支付是指预算单位按区县（市）财政局的授权，委托会计中心向代理银行签发支付指令，代理银行根据支付指令，在区县（市）财政局批准预算单位的用款额度内，通过预算单位的零余额账户将资金支付到收款人。财政授权支付适用于未纳入工资支出、工程采购支出、货物、服务采购支出管理的购买支出和零星支出，包括转账支付和现金支付两种结算方式。
    支付流程：单位有支付需求时，在授权支付额度内填写授权支付申请，报会计中心支付审核会计，支付审核会计根据预算科（国库科）核定的用款额度对单位报送的支付申请进行审核后，分预算内、外填写《授权支付通知单》，报资金结算会计确认，传送到代理银行，代理银行通过预算单位零余额账户将款项支付给收款人，并且每日将授权支付业务分预算内、外汇总后提交人民银行和预算外资金财政专户开户行进行清算（见图3）。会计中心根据代理银行《授权支付汇总清算通知单》回单进行会计核算。
    （3）会计核算。为满足国库支付改革会计核算的需要，需增设“零余额账户用款额度”会计总账科目。该科目用于核算预算单位在财政下达授权支付额度内办理的授权支付业务。本科目借方，登记收到财政下达的授权支付额度；本科目贷方，登记授权支付的支出数；本科目借方余额反映未支用的授权支付额度。
    （4）报表。会计中心按月以《预算单位财政支出月报表》的格式，汇总各预算单位财政资金支出情况，报预算科（国库科），并反馈给各预算单位。预算单位年终决算由会计中心负责编制。
    五、对区县（市）会计核算中心转型的几点建议
    （一）建立健全管理制度。各区县（市）要结合自身实际，建立适应性强、便于操作的管理制度，为会计集中核算与国库集中支付的顺利融合提供制度保障，使集中支付的实施有章可循。
    （二）深化部门预算改革。按支出功能和支出经济分类编制预算，使预算与国库支付相配套。并要做到尽量细化预算，统一标准，统一政策，以保证集中支付的可操作性。
    （三）理顺各职能部门的关系。财政内部存在职能不清、职能交叉等问题。有必要对财政内设机构进行重组，理顺预算编制、预算执行、国库管理和会计核算等部门的业务关系，使各职能部门恪尽职守、各司其职。
    （四）加快网络信息系统建设。国库集中支付制度的运行离不开网络的支持，加快财、库、行一体化网络建设的步伐十分重要。首先要建立国库资金银行支付清算系统，做到实时清算；其次要大力开发与国库业务有关的应用软件程序，建立起严密、安全的国库数据资料信息库，以便及时获取财政资金运行的数据资料；同时在财政部门、国库支付部门、人民银行和商业银行之间建立财政支付信息网络系统，加速资金运行速度，实现信息资源共享。

      （作者单位：沈阳市财政局会计处）