2003年起，沈阳市紧紧抓住了国家启动农村公路建设的发展机遇，全面开展农村公路“村村通”工程，新建、改建农村公路近四千公路。全市八个郊区、县（市）共有133个乡镇，1489个行政村，已通油路的行政村有1472个，占99％，2122个自然屯中已通油路的有1239个，占58％。
“村村通”工程是惠民工程，是民心工程，是与农村发展及当地百姓生活水平提高密切相关的工程。工程自2003年开始实施后，对改善农村交通状况、促进城乡交流、提高农民生活水平起到了十分积极的作用。但随着工程的不断深入，工程实施现状及其后续相关问题等也越来越多的受到社会各界的关注。对此，沈阳市政府积极应对，并于2007年底出台了《沈阳市农村公路管理办法》（以下简称“办法”）。本文立足于实际，试从客观的角度探求公共财政在农村公路建设及后续养护等问题上应发挥的作用。
    一、“村村通”工程的现状及问题
    “村村通”工程始于2003年，共计划新建农村公路4135公里，目前已建成近4000公里。但是，在已建成公路中存在如下问题：
    1.部分工程款尚未足额结清。农村公路建设资金主要来源是国家和省、市补贴及地方自筹配套。但到目前为止，尚有部分工程款未能结清，其主要原因是地方自筹资金中需由当地百姓负担部分收缴难度较大。
    2.需养护公路比重较大，并有继续上升趋势。正常乡村一级公路平均使用寿命大约在8年左右，但是由于工程质量参差不齐、超载、超限等问题比较普遍，大部分公路在使用3－4年后，路面损坏情况就已比较严重。在目前建成的4000公里农村公路中，已有3164公里急需养护，占79％之多，而且随着时间的推移，这一数字还有不断上升的趋势。
    3.基层政府力不从心。在“办法”出台前，乡村一级公路的养护责任主体为县政府，并由乡村协助。乡级基层政府充分认识到“村村通”工程为本地区带来的巨大实惠，十分注重公路的养护问题。但是农村在经历了一系列改革之后，乡级政府财力捉襟见肘，维持基本运转已属困难，养护公路更是力不从心了。另外，当初修路时农民自筹资金尚且收缴不全，再加收养护费难度将会更大。
    4.农民保护公路意识有待加强，公路监管力度应继续加大。虽然从“村村通”工程中得到实惠最多的是当地农民，但是仍有部分农民保护公路的意思薄弱，侵占、损害公路的情况时有发生。另外，目前超载、超限等问题严重，也大大影响了公路的使用寿命。
    二、公共财政在“村村通”工程中应发挥的作用
    所谓“公共财政”，就是指国家或政府为市场提供公共产品和公共服务的分配活动或经济活动，它以市场的基础性作为基点，以市场失效为前提，是与市场经济相适应的一种财政类型和模式。那么，公共财政在农村公路“村村通”工程中能起到什么样的作用呢？
    1.避免财政资金的浪费。“村村通”工程是一项系统、庞大的工程，在前期建设中，沈阳市政府已经投入了大量的资金。但是，随着时间的推移，在大部分已建成的公路中，由于使用年限，工程质量等多方面原因，现已不同程度的存在损坏、破损等现象，若不及时进行养护，则将导致路面状况进一步恶化直至完全不可用，到那时，再重新进行修筑，势必将重新投入更多的资金。而据有关部门计算，每公里公路养护费用各区、县（市）尽管情况不同，但最多也不超过1.1万元，大大低于重新修路所需的费用。另外，部分农村公路由于资金投入不足导致建设标准低和质量不高也是客观存在的现象，这也将直接影响公路的使用寿命。这样的“短寿”公路用不了多长时间又得重修甚至重建，累计算起来，投入并不少，与其这样，到不如提高标准建设质量过硬的公路。当然标准高、质量好的公路需要更多的投入，这就要求我们建立起一个有效的多渠道的投资机制，在建设过程中兼顾公路标准和资金规模，算好经济社会效益账，算好长远利益账，尽可能的做到延长农村公路“寿命”和节约成本并行不悖。
    2.为农民提供最基本的基础设施，不断改善农民的生存条件。这是社会主义新农村建设的一个重要组成部分。“村村通”工程在农村基础设施建设中扮演着重要的角色，公路修好后，方便了农村和外界的联系，拓宽了农产品对外的销路，所以说“村村通”工程是惠民工程。但是，“三分建，七分养”，如何能养护好公路，延长农村公路的使用寿命，以便更好的发挥作用，便成了当前农村公路面临的最重要的问题之一。目前，“村村通”公路建设项目国家补助只针对路基硬化部分，没有单独列支路肩、排水等辅助设施的建设和管理费用，没有专门的养护资金，没有专人的养护，农村公路修通后大多数处于失养状态，在这方面，应尽快和市区公路管理接轨，让农村公路也能向市区公路一样有人养护。
    3.促进县域经济发展。中国经济在向城市经济侧重近20年后，正进入向县域经济侧重的阶段转换。最近市委十一届四次会议将发展县域经济提到了全市发展的重要位置，作为今后一个时期全市经济发展的重大决策纳入经济建设和社会发展的重大规划之中。要发展县域经济，其中很重要的一个客观条件就是要优化发展环境，农村公路作为发展环境的一部分，对发展农村经济、增加农民收入、促进农村经济社会全面协调可持续发展有着十分重要的作用。首先，农村公路网络的不断健全，促进村民不断“走出去”，有利于开阔视野，寻找新的致富途径；其次，农村路好了，投资环境改善了，外地企业也随之增多，不仅带动了当地的经济发展，还能给当地富余的劳动力提供更多的就业机会；最后，农产品的输出变得更为方便，也更容易了解外面市场的需求，有利于及时进行调整，优化农产品的种植结构。
    三、几点建议
    公共财政所具备的四个基本特征，决定了公共财政在农村公路建设及养护方面应发挥的作用。
    1.从公共性角度来说，应该针对农村公路的建设、养护问题建立长效机制，有效的保护好农村公路。公共性就是指公共财政要解决公共问题，要实现公共目的，要满足社会公共需要。“村村通”工程的实施，充分体现了公共财政的这一特性。新建公路要始终遵循“坚持标准、一次成型、不留后患”的原则，采取政府监督、市县两级项目管理、社会监理和企业自检的管理模式，不断总结建设管理经验，完善质量管理的规章制度，全面提高工程的建设质量。对于已建成的公路，新出台的“办法”规定：区、县（市）公路管理机构负责农村公路的专业化养护；乡级人民政府和村民委员会负责农村公路的非专业化养护。要建立养护公路的资金专户，规范管理，严格执行。切不可因为管理根不上，使得公路严重损毁而无人养护，这将造成已投入资金的大量浪费，进而失去“惠民”的实质，降低政府部门在农民群众中的公信力。
    2.从公平性角度来说，应该努力缩小农村公路和市区公路在养护、管理等方面的差距。公平性就是指公共财政政策要一视同仁，为社会成员和市场主体提供平等的财政条件。根据《中华人民共和国公路管理条例》的相关政策，沈阳市市区公路在公路建设、公路养护、路政管理等方面均有专业人员进行管理。相比市区公路，农村公路在这方面还有明显的缺失。在“办法”出台前，农村公路尚存在养护责任主体不明确、养护资金无法按时到位、人为破坏公路现象严重却无相关制度进行管理等等现象。现在，“办法”对上述问题均已做了明确的规定，使得农村公路也从此走上了正规管理的道路。但是，农村公路现在尚无专门的负责养护和管理的部门，也没有相关的专业人员为之服务，所以，农村公路在养护、管理等方面要想尽快缩小与市区的差异仍是任重道远，需要多方面共同的努力。
    3.从公益性角度来说，应该以服务农民为出发点，以促进县域经济发展为目标。公益性就是指公共财政只能以满足社会公共需要为己任，追求公益目标，一般不直接从事市场活动和追逐利润。“村村通”工程不是商业行为，也不是盈利行为，而是沈阳市政府为了促进县域经济的发展，改善当地农民生活条件的惠民工程，民生工程。在建设及养护的过程中，要本着服务于民的基本理念，全力保障农村公路的良性、和谐的发展。与此同时，也要大力发展农村公共交通，实现县（市）、郊区客运公交化。加快农村对外开放步伐，引导社会资金和国外资金投入到新农村建设。
    4.从法治性角度来说，应该将农村公路建设、养护资金列入财政预算，进行有效的监督和管理。法治性就是指公共财政要把公共管理的原则贯穿于财政工作的始终，以法制为基础，管理要规范和透明。市、区、县（市）人民政府应当将农村公路建设、养护资金列入财政预算，保证农村公路的建设与养护。区、县（市）交通行政主管部门应当设立农村公路建设、养护资金专户。农村公路资金要专款专用，不得改变使用用途。政府有关部门应当加强对农村公路建设、养护资金使用情况的监督和管理工作，做到依法理财，依法行政。通过上述做法，不仅能有效的对农村公路进行建设和养护，也能适当的降低基层政府的负担。另外，在农村公路和公路用地范围内，要严禁有破坏、污染、占用等情况的发生，对超载、超限等问题要严查严办，同时也要加大宣传力度，加强监管，创造良好的农村公路环境。

财政科研所集体调研
执笔：高鹤
责任编辑：蔡方明