沈阳市实施“金财工程”的实践与体会

杨浩

    为了进一步深化财政支出管理体制改革, 做好国库集中支付的准备工作，根据国家有关法律法规和国家预算管理的要求和财政部、人事部及中央机构编制委员会办公室联合制定的《行政单位财政统一发放工资暂行办法》（以下简称“办法”），沈阳市从2000年起正式启动“财政工资统一发放系统”（以下简称系统）。在系统的安装、调试、试运行直至全面铺开的整个过程中，我们体会了成功与失败，经历了不同凡响的过程，为建立公共财政管理体系，全面实行国库集中支付做出了应有的努力，积累了丰富的经验，也有着深刻的体会。

    一、概述、应用状况、存在问题。

    （一）概述

    “财政工资统一发放系统”是财政部信息网络中心与北京中财信公司根据“办法”，联合开发的财政工资统一发放管理软件，是国家“金财工程”的子系统之一，也是国库集中支付管理系统的重要组成部分。

    在沈阳市财政统一发放工资工作领导小组的领导下，按照“办法”第三条的管理原则，即“编制部门核准编制、人事部门核定人员和工资、财政核拨经费、银行代发到人、及时足额到位”，市财政经过与市人事、编委等部门多次沟通制定了沈阳市财政统一发放工资的流程：首先由市财政及市人事部门制定包括单位信息项、人事信息项、工资信息项等在内的人事工资结构，各预算单位按照此结构每月对本单位各项数据进行维护，维护完毕后上报财政及人事部门进行审核，核实无误后由市财政生成银行数据报交银行，由银行将个人工资存入个人账户，最终实现工资统一发放。流程图如图一所示：

    图一

    系统（V3.5）由两部分构成：财政版与单位版。各预算单位通过单位版软件来对本单位人员及工资信息进行每月的录入、修改等维护操作，并按时生成上报数报交财政。财政部门使用财政版软件制定工资统发结构，然后对单位上报数据（财政也可对单位进行代管维护数据）进行审核，最后生成银行数据文件交由代发银行，从而实现工资统一发放。
    （二）应用状况
财政部门
 
定制数据填报格式
 
预算单位
 
填报人事和工资数据
 
产生统发数据
 
人事部门
 
编委
 
代发银行
 
审核确认
 
审核人事信息工资数据
 
审核人员编制情况
 
回执
 

    按照沈阳市工资统一发放工作的整体部署要求，新城子区作为沈阳市的工资统一发放工作试点单位，于2000年正式启动系统（V3.5）。市本级在2002年开始使用系统（V3.5）。在此期间（2000年—2002年），沈阳市大部分区县陆续都以系统（V3.5）作为管理软件进行工资统一发放工作。
    由于当时财政部没有成立中财信公司，各地信息中心作为系统（V3.5）的唯一技术支持部门，压力很大。尽管如此，我们还是克服了许多困难，对在组织工资统一发放和系统安装、调试、全面实施系统的过程中遇到的一系列难点问题,各个击破，顺利的实现财政工资统一发放。
    1.培训工作。针对区县财政部门没有成立信息中心及各预算单位的财务人员计算机操作水平参差不齐的问题，我们制定了详细的培训计划。对区县财政部门的操作人员实行统一培训，深入现场进行安装、部署以及数据库的备份恢复培训，这样也为以后其他国库集中支付子系统的应用打下了坚实的基础。对预算单位进行的操作培训步骤，按顺序逐条列出，对于遇到的操作疑似问题都作重点说明，并形成文档，下发给各预算单位。并提供市财政信息中心的办公电话，作为后续的技术支持热线，确保财政工资统一发放系统在操作层面上不出问题。
    2.数据交换工作。财政部门在与预算单位进行数据交换时的一致性问题是整个工资统发工作的难点。预算单位报盘的过程是先到财政归口业务处室对工资手册盖章，然后将数据盘报市财政信息中心进行接收。为此，我们制作了预算单位、归口处室、信息中心三方对预算单位每月的应发数据和实发数据确认的表格，进行数据审核，确保报盘数据与工资手册数据一致。
    3.内部数据交接工作。月末数据汇总工作作为工资统发的收口工作，重要性不言而喻。它关系到工资代发银行与财政部门之间资金流与数据流的一致性问题。经过仔细研究，制定了如下方案：信息中心在预算单位每月报盘结束后，信息中心将当月数据按照归口处室、预算单位汇总后形成报表，分发给相关归口处室进行归口数据审核。按照统发银行分类（工商银行、商业银行）汇总，制作工资数据传递交接手续后，分别由信息中心、国库处签字确认。
    4.与银行数据交换工作。将每月财政统一发放工资数据交给代发银行是统发工作的最后环节，数据的保密性、不可修改性是至关重要的。为此，我们研究了几种数据交接方案，并最终确定了将当月工资数据以一次性写入方式刻入光盘，贴上光盘编号盖章，确保数据不被篡改。同时执行严格的数据交接手续，由代发银行和信息中心共同签字。
    （三）存在问题
    沈阳市从2000年使用系统（V3.5）进行工资统一发放，应该说该系统的功能强大,能够完成对统发人员的人事信息、工资数据的统一管理，还能生成各类统计分析报表等功能。但是，在实际应用过程中仍然遇到了一些问题，主要反映在以下几个方面:
    1.工作效率不高。在数据交换过程中，由于该系统（V3.5）的若干技术不够稳定，一些单位的数据不能成功报送，预算单位需要往返几次才能将数据交换成功，而且近期不成功率明显升高;无法实现人事信息的批量替换功能，预算单位人数较多时，涉及到归口信息、银行信息等变动，都需要一个一个手动修改，大大增加了工作量；软件运行速度较慢，系统在读入、导出数据等需要对数据批量处理的过程中，由于数据库结构的原因导致速度较慢，需要长时间等待; 由于报盘工作集中在每月16-23日，目前软件在读入数据时只允许一个用户进行操作，有时造成预算单位需要等很长时间。
    2.不能实现按级次管理。系统中没有建立级次的概念，不能实现数据按照主管部门、地区级次汇总。不能实现上级财政对下级财政的数据集中管理，不可以对全市区（县）财政的工资数据进行查询汇总，这样就不利于监管全市的工资发放执行情况并进行相关分析。
    3.不能满足与国库集中支付系统的对接。软件未能提供可以自行设置的对国库集中支付软件的接口、部门预算软件的接口；数据不能够灵活的导入导出；2007年政府收支分类改革开始后，系统（V3.5）不能定义工资统发涉及的支出功能分类和支出经济分类。
    由此可见，系统（V3.5）作为国家“金财工程”子系统之一，在诸多方面已经不能满足目前工作需要，不利于加强各级财政资金使用监管力度，不利于工资发放业务流程的规范化和自动化，不利于促成工资发放的大集中管理模式。
    二、统发系统（V5.0）应用与实施。
    （一）实施前期的调研和准备工作
    1.面对系统（V3.5）存在的问题，我们进行了大量的调研，考察了中财信、方正春园等几个公司，他们在财政工资统一发放工作上都有比较成功的经验。在充分考虑到数据库升级、与国库集中支付系统接口、新软件的操作培训、新系统的上线时间紧等诸多方面的问题后，我们决定采用北京中财信公司的财政工资统一发放系统（V5.0），系统（V5.0）是系统（V3.5）的升级版本，对原系统结构进行了比较大的调整，因此，无论性能、可靠性、安全性都有明显的提高。该沿用了原有工资统发的发放流程和使用特性，在部分功能方面进行了改进和提升，同时也新增了许多扩展功能，尤其是在省级财政对地市、区（县）业务的监管和工资资金转移支付方面作了大量的控制和数据挖掘、分析功能，并对工资发放环节的缺漏现象进行了补充管理。具体来讲有以下几个方面的特点：灵活定义符合用户标准的工资项目类别、工资项目结构等基础信息；每月工资数据可以根据国家标准和用户自定义标准产生；统发工资的基础结构定义只能由财政版完成，保证主管单位和预算单位的统一性；业务数据只来源于统发单位，保证数据的准确性、严密性；省（市）单位收集下级单位数据的逐级汇总；工资数据分析和数据测算；高度的数据安全管理和保密性能；严格的非法数据控制功能、数据自动审核功能；提供多种系统的数据接口；对已有工资统发部分管理功能进行了延伸，尤其是在工资数据监管和数据挖掘分析方面有了新的突破；保留原有的通过手工操作的数据交换模式，同时增加了在线数据传输功能，提高了工作效率，简化了业务操作；可灵活建立工资统发业务系统与任意外部系统的数据交互；支持2007年后新收支科目，并适应新旧两套科目体系并行；可以进行电子签章，减少纸质介质的数据传输，通过电子信息进行数据的流通；增强了与其他业务系统底层数据交换的大一统，符合“金财工程”的宗旨。
    2.新系统的应用环境对使用单位提出了新的要求，我们充分调研了目前区（县）财政部门及预算单位的应用环境，并且在最短时间内了解了新系统对应用环境的要求，结合“金财工程”的建设要求，提出了适应新系统应用环境的指导性意见，下发给各区（县）财政以及预算单位。这样，便于提前购置所需设备，确保新系统的及时应用。
    3.在了解新系统功能和做好各项环境准备的基础上，我们认真阅读接口说明文档（包括银行接口及国库接口）。进一步熟悉系统功能。工资统发软件产生的银行数据可以按照默认格式和自定义格式两种方式，然后由银行用自行开发的接收程序对银行数据进行接收，因此需要与统发银行进行协商。银行接口文档是对银行数据格式的说明，可按此说明与银行协商。若使用方正春园公司开发的国库集中支付软件，可依照国库接口说明文档进行接口设置，从而实现与工资统发软件与国库集中支付软件数据对接。
    4.新系统的上线可以说时间紧、任务重，他与公务员的津补贴改革工作同时进行，关系到沈阳市每个财政统一发放工资人员的切身利益。我们结合沈阳市的具体情况，制定了详细的工作计划，并且严格按照计划开展各项工作，保证统发工作的顺利完成。比如说数据库的升级工作，它是重中之重，为此我们制定了周密的数据库升级计划，设计了区（县）数据调查表，调研区（县）数据库情况，同时集中市财政信息中心的技术骨干力量对数据进行集中升级，提前完成了数据库升级工作，为后续的其他工作留下了充足的时间。
    （二）实施工作
    1.遵守的工作原则。工资统发项目实施是一项独特的、具有一定的风险性的一次性工作，涉及到沈阳市本级两万多人的切身利益，项目实施的成功与否直接关系到社会的稳定。因此，工作应该按照一定的时间期限，在预期的实施范围内来完成，并实现工作的预期整体目标，满足各方面既定的需求。严格按照项目计划开展各项工作，掌握和控制整个工作的进度，并保证计划执行的效果；遇到障碍和其它超越自身权利范围的事宜，及时向领导报告，由高层出面协调和强力推进。为了对整个统发工作进行有效的跟踪和控制，经过与中财信沟通，共同建立了以下制度：
    沟通机制：每天提交工作状态报告。中财信统发实施人员应于每天书面列示完成任务、存在问题及第二天计划提交给信息中心统发工作负责人。信息中心统发工作负责人以项目进度报告的形式每周向上级领导通报项目实施的进展情况、已经开展的工作和需要进一步解决的问题，达到信息、资源的共享，使得整个统发工作组成员及时了解项目的整体状况，同时借鉴宝贵经验。并根据项目主计划及项目整体进展，讨论下周工作计划。采用备忘录、电子邮件等其他方式随时进行项目信息沟通并存档。
    问题跟踪机制：实施成员在遇到实施问题时，应首先建立问题书面记录，并有随后的跟踪记录，经过各种方式使问题得到解决以后，形成解决结果记录，以便实施完毕有据可查。问题的跟踪应落实到相关的具体成员，由具体的成员协调资源及时使问题得以解决，从而保证项目的顺利进展。
文档管理机制：建立专门的统发工作文档，包括项目升级方案、计划、阶段成果确认、派工单、问题处理记录、会谈记录、项目变动、培训记录、来往信函等所有与项目有关的文档，以文档跟踪整个项目实施过程。
    需求变动控制机制：所有需求变动均由统发工作组讨论通过，并提交上级领导审核确认。因需求变动而影响到项目整体的实施、运作、进展等情况处理时，统发工作组与中财信公司应本着友好协商、合作的原则。
    2.实施步骤及具体工作。用以上的原则作为依托，我们制定了沈阳市财政工资统一发放系统升级工作的具体工作步骤，即软件安装、系统配置；定制预算单位数据填报项目；分类采集人事项目；设置工资类别；设置实际工资项；对预算单位进行统一编码；生成预算单位数据结构；接收预算单位上报数据；数据审核；生成银行数据文件。
    3.系统应用、操作培训工作。软件培训的指导思想是尽量做到按照工资统发的实际流程讲解软件功能，以便于业务人员理解掌握，另外应做到对重要的功能讲解细致，使业务人员记忆深刻，可降低技术支持人员的后续支持量。
    结合沈阳市的具体情况，预算单位使用单位版软件，要对各预算单位培训单位版软件。培训单位版软件应提前准备给各统发单位下发结构或数据文件。由于市财政信息中心在系统（V3.5）的使用经验比较丰富，因此单位版软件由我们根据总结的经验进行主讲。
    同时由中财信公司对财政人员进行财政版软件培训。他们可以根据财政人员工作内容不同进行侧重点不同的培训。比如对于数据录入人员重点讲解录入功能，对于审核人员重点讲解审核功能，对于系统管理员则要详细讲解各项功能以及较基本的软件维护，使其可以对基本的软件操作进行技术支持。
    三、工作总结与体会
    财政工资统一发放系统的实施为国库集中支付奠定了坚实的基础，是实施各项财政改革的先导性工作。之所以能够在短时间内取得成功值得我们认真加以总结，同时从中我们也得到了极其宝贵的经验和体会。
    1.局领导的高度重视和兄弟部门的密切配合是取得成功的关键。在整个系统实施过程中，局领导给予的高度重视，局内各处室积极的配合有效地推动了系统的实施。在系统实施遇到困难时，领导和同志们给予了亲切的关怀和切合实际的帮助，保证了系统的顺利实施。
    2.扎实的基础工作是系统顺利实施的保障。由于我们充分掌握了沈阳市的各项基础数据，对各单位的基本情况及需求做到准确合理的把握，在此基础上明确了切实可行的工作目标，制定了操作性很强的工作方案，从而为系统的论证、安装、升级、实施提供了坚实的保障。
    3.合理调配人力资源，实施最佳的工作组合是系统顺利实施的重要环节。在信息中心人员紧张的情况下承担这样艰巨、复杂且涉及面广的工作，确实是一项挑战与考验。每个人的心里都承受着巨大的压力。如何变压力为动力，变考验为锻炼，中心领导与全体同志多次研究，反复协商，制定了最佳的工作计划：即打破固定分工，对工作人员进行统一调配，实施最佳的工作组合，安排熟悉该系统数据库平台的人员配合此项工作，解决了人员、技术方面的瓶颈问题，其他问题迎刃而解。
    4.科学的、有针对性的总体规划是系统顺利实施的规范性措施。在实施过程中我们始终按照确定的规划进行，保持适度的调整弹性，严格控制了实施风险，确保系统上线成功。
    财政工资统一发放是财政国库单一账户管理的一项重要内容，是国库集中支付制度改革的重要环节。财政工资统一发放系统的顺利实施，有利于实现依法理财，降低政府管理成本，减少拨款环节，节省财政开支，优化财政支出结构及人员组织结构，科学核定人员经费预算，保证编制合理使用。同时也为其他“金财工程”子系统的实施积累了丰富的经验，进一步夯实了沈阳市国库集中支付的基础工作。

作者单位：沈阳市财政局信息中心