为了做好我市乡镇财政管理方式改革工作，提高乡镇财政运行质量，推进农村综合改革的深入进行，市财源办连同8个县（市）区财源办主任（预算科长），对先行改革的安徽、浙江、河南三省乡财县管工作开展较好的黄山市祁门县、湖州市吴兴区、焦作市武陟县等地区的乡镇财政管理方式改革情况进行了考察学习。通过集中听取情况、召开专门座谈、现场实际演示操作等方式，了解了这些地区乡镇财政管理方式改革的具体目标、实施步骤和改革成果。考察过程中的所见所闻使我们受到了深刻的启示，获益匪浅。
一、各级政府高度重视，为推进乡镇财政管理方式改革提供了坚强的组织保证
在新的历史时期，应站在讲政治的高度来认识乡镇财政工作，此项工作是全面落实科学发展观，进一步规范乡镇政府收支行为，转变乡镇财政管理方式，巩固农村税费改革成果，建立公共财政体制的客观要求。在乡镇人员不足、经费偏紧的情况下，大力加强乡镇财政机构建设，体现了政府对乡镇财政管理方式改革这项工作的高度重视。其具体做法是：
（一）、调整乡镇财政所管理体制。如焦作市武陟县和湖州市部分县区将乡镇财政所上划县财政部门，实行县财政对乡镇财政所的垂直管理。县财政局负责乡镇财政所的岗位设置、人事安排、业务管理考核等工作；乡镇党委、政府负责乡镇财政所干部日常学习教育、工作协调和相关工作考核等。乡镇财政所干部年度考评由县财政局、乡镇党委、政府共同进行，乡镇财政所长的任免和调动由县财政局提出意见，征求乡镇党委、政府意见后，报县组织人事部门备案。
（二）、调整乡镇财政所管理职能。如焦作市武陟县将村级财务纳入乡镇财政所管理，对乡镇财政所人员重新定编定岗，乡镇财政所的编制一般为7-8名，合理配置了预算会计、乡直财务、村级财务、出纳结算、票据管理、农税管理等专职会计和管理人员。
（三）、按照国库集中收付制度改革的要求，规范乡镇财政收支缴拨程序。如焦作市武陟县取消乡镇金库，建立规范统一的国库账户体系，逐步扩大财政直接支付范围，强化支出管理，加强支出监督，建立重大支出报告制度和适度的偿债机制。
（四）、充实完善县乡财政体制。实行乡镇财政管理方式改革后，三市对现行的县乡财政体制暂不做调整，本着“让利乡镇，扶持困难”的原则，进一步充实和完善了县乡财政体制，采取切实有效的激励措施和目标管理，充分调动和保护乡镇发展经济和组织收入的积极性。
我市在推进乡镇财政管理方式改革的过程中也要让各级政府都充分了解乡镇财政的功能定位，了解乡镇财政工作的重大意义，尤其是要让乡镇政府认识到，财政体制改革对于乡镇发展的作用，杜绝乡镇政府在改革后财政上倚赖上级的思想，不要因为上交了部分管理和监督权就降低了对乡镇财政的重视程度和发展乡镇经济和组织收入的积极性。
二、结合实际，大胆创新，突出本地区特色
湖州市吴兴区的乡镇财政管理方式改革是在消化吸收外地好的做法的基础上，充分考虑了本区乡镇财政管理现状和一些实际情况后提出来的，具有本地区特点。
（一）、突出了一个重点。始终围绕规范乡镇支出行为这一重点环节，把工作的着眼点放在规范乡镇财政支出，强化乡镇财政预算管理上。以规范乡镇本级预算和乡镇所属事业单位部门综合预算编制为龙头，实行指标控制、政府采购等管理工作。通过严管支出，逐步优化乡镇支出结构，使公共财政管理的理念在乡镇得到延伸。通过规范的上下联动运作机制，使乡镇部门综合预算、集中支付和政府采购等制度得到有效执行。
（二）、注重了二个结合。一是注重乡镇财政的主体地位不变与强化区级财政监控职能的结合。二是注重应用政府网络技术资源与先进的“金财工程”财政管理软件体系的结合，进一步规范乡镇业务的操作程序，实施相关配套政策，有机地将区、乡职能融合在一起。
（三）、坚持三项原则。即坚持“六不变”、“三分离”的原则（“六不变”：区乡财政结算体制不变；乡镇的预算分配权不变；乡镇资金的所有权、使用权和财务审批权不变；乡镇的独立核算主体不变；乡镇内部财务管理职责不变；乡镇债权债务关系不变。“三分离”：乡镇的资金所有权、使用权与管理权相分离；核算权与监督权相分离；收入环节与支出环节相分离）；坚持“既积极，又稳妥”的原则；坚持“因地制宜，分类指导”的原则。三项原则充分兼顾了乡镇的承受能力与操作过程的可行性，坚定目标，稳步推进，围绕既定的目标，渐进式的进行改革。
（四）、处理好四个关系。一是一级政府，一级财政的关系。该区运作体系上并未改变原有的格局，一级政府一级财政的主体地位没有改变。二是乡镇财政队伍与业务相对稳定的关系。为了业务的需要，区里统一明确各乡镇单独设立财政管理服务中心，进一步充实、拓展了其职能，也使乡镇财政队伍保持了稳定。三是深化财政改革与提升乡镇财政职能的关系。乡镇财政的职能和作用是目前县（区）级财政无法替代的，特别是在目前县（区）级财力比较薄弱的情况下，不能把乡镇财政的困难都上收。此区的办法注重了乡镇职能的拓展，致力于公共财政管理理念在乡镇的延伸和建立一种上下联动的机制，不是就改革而改革。四是财政改革与乡镇既得利益的关系。此区的乡镇财政管理方式改革，同时也体现了“能进能退，可紧可松，有保有压”的工作要求，努力把负面影响降低到最低限度。“进”则可以完全实行报账制，全部实行区统管；“退”则可以回复到原来的状态，或原有状态下的适当改进；“紧”则可统一乡镇部门综合预算的标准，统一人员公用经费支出标准；“松”则可以继续维持现行体制管理中的权限，采取渐进式的改进，从而能有效化解矛盾，防止基层抵触情绪；“保”则为保障农村义务教育的区级财政投入；“压”则通过预算控制的形式，压缩一些不必要在支出，同时可实行考核奖励等综合办法来压缩一些不必要的支出。对现行的乡镇财政分配体制不做大的变动，实际上是通过乡镇财政预算的编制，用款计划的增强，使县（区）级财政能及时掌握乡镇财政的运转情况，参与了解与监督的力度加大，对乡镇财政一些非正常的支出因素的控制作用明显。县（区）级财政好像一只无形的手，始终在监控着乡镇财政的运行。
三、合理制订实施计划，做好前期准备工作，为推进乡镇财政管理方式改革打下了坚实基础
在考察学习中我们注意到，各区（县）在改革实施过程中都能按照合理规划、周密布署、突出重点、整体推进的要求，注重把握工作节奏与阶段性的工作重点。对实施前的准备、方案的实施及落实完善等三个阶段都做了精心部署，努力做到整个运作既符合乡镇的实际情况，又符合乡镇管理的要求；既体现规范性又体现灵活性，确保了整项改革工作的推进达到规范、平衡、有序的要求。
湖州市吴兴区、焦作市武陟县在正式推行新的财政管理方式之前都做了大量的前期工作。一是在广泛调研的基础上，认真做好实施前的各项准备工作。对乡镇供养人员、资产、银行账户、债权债务、票据等进行了摸查清理。清理后形成的一些基础数据报区县备案，成为乡镇财政管理方式改革后进行业务操作的重要依据。二是进行各种业务软件的安装与网路的调试，建立县乡网络一体化。全力推进网络技术的应用，充分发挥网络优势，为实现便捷、高效处理业务和信息交换提供了必要的基础性技术保证。三是进行相关人员的业务与岗位技能培训。乡镇财政管理方式的改革是一项新的工作，技术性、操作性、业务性都很强，各乡镇领导统一思想，首先了确保乡镇财政工作人员的相对稳定和工作积极性，并对乡镇财政工作人员进行了计算机操作技能培训，切实提高了乡镇财政工作人员的计算机应用能力。同时根据新的业务要求开展业务培训，使工作人员较快地掌握相应的业务知识和操作技能，保证改革的顺利实施。四是制定各项配套制度。在改革的实施总体方案确定后，区（县）政府又分别及时下发《关于进一步深化乡镇财政管理方式改革的实施意见》和《关于加强乡镇政府性债务债务管理的意见》，财政部门下发了《乡镇部门综合预算编制的指导性意见》、《关于加强非税收入管理的通知》以及《关于开展乡镇预算单位账户清理的通知》，为改革的实施提供了制度依据。五是加大政策宣传，营造良好的改革氛围。乡镇财政管理方式的改革是一项崭新的事业，上级政府和财政部门做了大量的宣传工作，努力营造积极的改革氛围，创造良好的工作环境，做到目标统一，上下联运，秩序渐进，整体推进。
这次考察的经验告诉我们，在推进乡镇财政管理方式改革的过程中要稳扎稳打，步步为营，切实做好各项前期准备工作。准备工作做的越深入、越细致，在改革推进过程中遇到阻力就越小，新管理方式运行起来就越顺利。我们要借鉴考察地区的成功经验，各县（区）要认真做好乡镇基本情况的前期调研和统计、改革的制度设计、设备调试、人员培训等工作。为实施乡镇管理方式改革打下坚实的基础。
四、依据地区实际，灵活选择政策和方式，保证了改革目标顺利实现
各地区在改革目标、基本做法基本上大同小异，都是以乡镇为独立核算主体，实行“预算共编、账户统设、集中收支、采购统办、票据统管”的财政管理方式，但也有不同之处。比如武陟县在乡镇机构改革中不仅保留了财政所，而且将乡镇财政所上划县财政部门，实行县财政对乡镇财政所的垂直管理。安徽有些地区则取消了乡镇财政总会计，收入统一归集，支出实行预算控制，县级对乡镇财政实行集中统一核算，政府采购资金集中支付，工资统一发放，票据统一管理。采取不同的政策和方式主要是由本地区实际情况决定的。如果是在乡镇和县区财力比较薄弱的情况下，不设乡镇总会计，管理权全部上收，无形之中会把乡镇财政的困难和乡镇支出的压力矛盾都上收，不利于调动乡镇管理的积极性。县级管理过多，包揽过多，特别是对新增支出要求县级财政部门确保，会增加县级财政的困难度。如果是财力比较充裕的地区，此种做法则具有核算清晰，总体管理细致，收支运作也规范，实际操作可行等特点，做到县乡一盘棋，较好地体现县级管理部门的意图。
上述这些启示，集中到一点，那就是乡镇财政管理方式改革选择什么的政策和模式要取决于县（区）、乡镇以及整个地区的具体经济、制度、社会因素，只有灵活客观地选择适合本地区的改革模式才能使这项改革切实可行。
五、存在的主要问题
考察学习我们看到，湖州市吴兴区，焦作市武陟县乡镇财政管理方式改革工作进展比较顺利，从三年多的运转情况看，系统运行正常，县乡实现了业务上的对接，实现了对乡镇财政支出的全程控制，取得了实质性的阶段性成果，但也遇到了一些问题。
（一）、大的工作氛围尚需建立。乡镇财政管理方式的改革无论是其系统性和复杂性还是其工作量，都远远大于此前的各项乡镇财政管理体制改革，个别乡镇还有一些阻力，无论从乡镇用钱的“自由度”，还是对镇财政管理人员的业务要求和工作量等方面都需要改进和加强。
（二）、乡镇的财政实力状况需进一步加强。现行县乡财政体制不能满足乡镇财政管理方式改革的需要，有的乡镇资金缺口较大，特别是农村税费改革后，取消了面向农民收取的各种税费，但有相当一部分资金要靠乡镇筹集。因此，上级财政部门应充分考虑到乡镇的实际情况，从政策及资金上要进一步加大义务教育、低保、农村合作医疗、义务兵优待等方面转移支付力度，确保乡镇机构必须的正常运转经费支出
（三）、乡镇财政队伍建设需进一步加强。实施乡镇财政管理方式改革后，对乡镇财政人员的思想观念和业务素质提出了更高的要求，无论是人员力量还是经费投入等方面都需要进一步加
此次考察使我们开阔了眼界，增长了知识，得到了启示，更加坚定了做好乡镇财政管理方式改革的信心和决心。在今后的工作中，要进一步解放思想，创新思路，调动一切积极因素，为深化农村综合改革，增强乡镇财政的公共服务能力，全面推进社会主义新农村建设服务。
作者单位：沈阳市财政局财源办 郑玉梅 |
